自原国家环保局在1997年提出积极探索“生态环境补偿机制”以来，生态补偿机制及类似表达多次在有关环保的政策文件中出现。作为实现环境保护目标的重要措施，2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式对（水环境）生态补偿机制予以规定。此后多地开展了水生态补偿机制实践及规范制定。根据环保部公布的2013年《中国环境状况公报》，全国地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染较重。水污染问题加剧了我国的水资源短缺，不利于经济、社会的可持续发展。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将机制与制度并提，提出“完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年，在《水利部关于深化水利改革的指导意见》中，水利部也提出要“建立流域上下游不同区域的生态补偿协商机制，推动地区间横向生态补偿”。2014年修订的《环境保护法》更直接规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”。水生态保护补偿制度的建设对于促进水资源保护、实现水资源可持续利用意义重大。

2015年,中央财政预算安排国家重点生态功能区转移支付509亿元,比2014年增加29亿元、增长6%,扩大了生态补偿范围。国家发改委、财政部等部门正在修改完善《关于加快建立健全生态补偿机制的若干意见》,将优先推动完善对江河源头区、重要水源地等重点生态功能区生态补偿,促进生态保护与建设和水资源合理开发利用。

水生态补偿在继续加大投入

报告介绍,水利部正在积极推进水市场建设,建立完善水权交易平台。2014年,水利部选择在7个省(区)开展不同类型的水权试点工作,其中,在宁夏、江西、湖北等3个省(区)重点开展水资源使用权确权登记试点工作,在内蒙古、河南、甘肃、广东等4个省(区)重点探索跨盟市、跨流域、行业和用水户间、流域上下游等多种形式水权交易流转模式,力争用2年至3年的时间,在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面取得突破,为全面推进水权制度建设提供经验借鉴和示范。

报告提出,要推进水价改革。一是完善水资源有偿使用制度。区分地表水和地下水分类制定了水资源费征收标准,明确了“十二五”末各地区水资源费征收标准指导目标。下一步,有关部门将按照财税体制改革有关要求,研究加快推进水资源税费改革。二是深入开展农业水价综合改革试点。2014年,国家发改委、财政部、水利部、农业部印发《深化农业水价综合改革试点方案》,在27个省(区、市)80个县(市、区)开展试点,探索建立健全农业水价形成机制和精准补贴机制,采取综合措施促进农业节水。在此基础上,研究提出推进农业水价综合改革的意见。三是合理调整城市供水价格。国家发改委、住房和城乡建设部等部门运用价格杠杆调节供求,同时兼顾效率和公平,积极推进居民用水阶梯水价和非居民用水超定额累进加价制度,继续指导各地稳步实施“一户一表”改造。计划到2015年年底前,设市城市原则上全面实行居民用水阶梯水价制度。

专家谈水生态补偿

天津市水利科学研究院总工程师周潮洪建议，从国家层面编制统一规划，形成一个从社会经济发展、产业结构调整、水资源、水环境、人口等各方面综合考量的区域水资源保护综合发展规划。要建立磋商协作的长效机制，构建各参与主体能够长期、平等、深入对话的平台，建立政策协调机制、信息共享机制、联合水质监测机制以及联合执法和纠纷解决机制。特别是要尽快划定京津冀水源地保护区，保证饮用水源地水质达标。重点要建立完善区域水生态补偿长效机制，并以法律法规形式固定下来，尽快明确补偿原则、范围、资金额度及标准核定方式，促进当地绿色发展，不让为保护水环境作出贡献的人吃亏。

建立“水银行”比补偿更合理？

“为什么不通过建立‘水银行’，让用水者按市场规律付费，实现有限水资源的合理再分配？目前的生态补偿费，并没有真正体现出水资源的价值，更没有进行等价交换，建立‘水银行’比补偿更合理。”中国工程院院士、长安大学环境工程学院教授李佩上指出，“在一个国家内，要互通有无，互相支持，你没有我可以支援你，但你得付费。”

李佩成所谓的“水银行”与金融银行类似，通过“水银行”中介机构，水权富余者存储剩余的水权，并从中获取收益；需水者支付一定的资金从中借贷水权，满足用水需求。基于调水工程的蓄水、输水设施，“水银行”联系水量不足与水量富余的用水户，将富余的农业水权转移给城市用水，通过用水户间的水权流转实现有限水资源的合理再分配，缓解城市用水的紧张状况。

“生态补偿才刚刚起步，这时就谈‘水银行’，会不会步子迈得太大了？”也有不少专家这样认为。他们的担心有两个方面：一方面，“水银行”的建立和成功运作有一个必要的前提——只有建立完善的水权制度，初始水权界定明晰，才能为水权的自由转让提供合法的前提，从而提高水资源的利用率。另一方面，由于“水银行”最先是在国外发达国家发展起来的，并得到成功实施，到现在为止已经形成了比较完备的操作体系。而对于我国来说，目前既没有建立水权制度，也没有“水银行”的相关法律法规，再加上我国特有的社会条件和自然条件，如何能够很好地运用“水银行”，达到预期的目标和效果，还需要深入的研究。

“建立生态补偿只是第一步，最终我们要通过市场的手段来配置水资源，今天实施生态补偿时就要为今后最终建立‘水银行’进行制度上的准备。”一位专家指出。